Por: Saulo Armando Rivera Fernández, Contador Público.
Especialista en Gerencia Financiera y especialista en Administración de Servicios de Salud.
Exalcalde de Santa Fe de Antioquia

La Gestión Pública Municipal, deriva una cantidad de obligaciones y responsabilidades, que hacen que Gobernar sea cada vez más difícil para los Alcaldes, Gobernadores o Funcionarios Públicos que tienen a cargo la dirección u ordenación de gasto; ello en razón a los riesgos e implicaciones disciplinarias y hasta penales, que pueden asumirse por el incumplimiento que ocasiona la falta o la escases de los recursos públicos.

Esta situación se complica más por el propio modelo administrativo y financiero implementado en Colombia, el cual requiere de la estandarización de un proceso único de medición y evaluación de las entidades públicas, que integre los resultados del presupuesto, la contabilidad (causación contable) y la tesorería, a fin de precisar con certeza la realidad económica de los municipios, para que con base en ésta, se puedan tomar decisiones con el fin de controlar y asignar recursos a las regiones más necesitadas.

La misión pública debe orientarse con el único fin de obtener el bienestar de las comunidades; por esto mismo los resultados entre ingresos y gastos deben propender siempre hacia el equilibrio y sostenibilidad de la entidad territorial, y no a la acumulación de excedentes o utilidades, o a la retención de recursos de tesorería que a la postre, le rinden o benefician es a otros sectores económicos.

La medición actual de los municipios tiene su esencia en la Ley 617, en lo relacionado con la categoría, el cumplimiento del gasto de funcionamiento y la viabilidad financiera de los Municipios; así mismo en las mediciones del desempeño establecidas por el Departamento Administrativo de Planeación (DNP). Sin embargo, hoy se evidencia una realidad en el ejercicio económico mismo de las entidades territoriales, especialmente en los Municipios pertenecientes al Tercer Grupo de “Municipios Básicos de categoría quinta y sexta (artículo 153 del Decreto 2106 del 22 de noviembre de 2019)”, los cuales siguen demostrando que aún hay muchas necesidades básicas insatisfechas, y que los recursos propios son escasos hasta para el funcionamiento, o sostenibilidad de la entidad territorial.

De acuerdo a los reportes anuales de la Contaduría General de la Nación, en relación con la Categorización de los municipios para la vigencia 2020, indica lo siguiente:

Fuente: Pagina Contaduría General de la Nación (CGN) CT01- Categorización municipios 2020.

En la tabla anterior se observa que de 1.101 municipios que tiene Colombia, 965 siguen en la categoría sexta, que equivale al 87,7 por ciento, un porcentaje que viene desde el nacimiento de la Ley hace 20 años. Igualmente hay 40 municipios en la categoría quinta, que equivale al 3,6 por ciento, para un total de 1005 Municipios, lo que significa que los Municipios Básicos, o de categoría quinta y sexta, suman el 91,3%, es decir un muy alto porcentaje que traduce que la mayoría de los Municipios de Colombia, no tienen una capacidad para generar recursos propios, o no tienen estrategias para producir sus propios recursos; explica esto el atraso en el desarrollo económico y social, y en la baja calidad de vida de algunos territorios. Esto refleja así mismo la ausencia de políticas institucionales generadoras de recursos propios, que limitan la inversión social y el cumplimiento de los planes de desarrollo.

Para el año 2019 por ejemplo, los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD) (en los que se incluyen algunas rentas propias tales como el impuesto predial unificado y el impuesto de industria y comercio) que debían recaudar los Municipios para salir de la categoría sexta, y pasar a la siguiente (categoría quinta), asciende a un valor mayor o igual a 15.000 (SMMLV) Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes; que a pesos corrientes equivale a la suma de $12.421.740.000,oo; (SMMLV $828.116 * 15.000).

No obstante la realidad de nuestro país indica, que el promedio general de ICLD anual de los 965 municipios clasificados en sexta categoría, alcanza solo un promedio anual de $3.110.543.821,oo, lo que evidencia una meta imposible de alcanzar para la mayoría de los Municipios, y una alta diferencia entre el techo máximo para pasar a la otra categoría, y el promedio real de ingresos obtenidos, cifras que demuestran una desproporción de las metas presupuestas, versus la realidad municipal.

EL COSTO FIJO

En relación con el Costo Fijo de los municipios, es decir los necesarios para el funcionamiento y la sostenibilidad, de acuerdo a la Ley se debe cubrir con los recursos propios (ICLD), costos que lo componen, gastos como: Nómina y prestaciones sociales, seguridad social integral, nómina de pensionados, seguros de bienes muebles e inmuebles, arrendamientos, servicios públicos de la administración central, el pago del internet, celulares, combustibles, y también con estos mismos ingresos se deben cubrir los gastos de las Personerías y del Concejo Municipal, la financiación del deporte y de la gestión del riesgo, el cumplimiento de las convenciones colectivas de los trabajadores, los costos por imprevistos como sentencias judiciales, tutelas, o accidentes naturales entre otros. Esto sin hacer mención de los contratos de prestación de servicio, de los cuales una gran mayoría se convierten en costos fijos y en gastos de funcionamiento; y los propios gastos de inversión que reclama la comunidad día a día, y que son razonables, dadas las deficientes condiciones del desarrollo económico local de estos Municipios. Costos o gastos fijos, que como se dijo, se deben cubrir con el recaudo mensual de ingresos propios o con los ICLD (Ingresos corrientes de libre destinación), que de acuerdo a los indicadores consolidados de la CGN, son escasos y limitados, y en algunos casos no alcanzan ni si quiera para cubrir la totalidad de este costo de funcionamiento, ya que muchos Municipios tienen un recaudo mes que no alcanza ni siquiera los cien millones de pesos.

Se observa en este breve resumen el desbalance que ubica por años, a más de 950 municipios en categoría sexta, siendo esto una alerta que debe considerarse y que justifica un estudio para realizar ajustes o modificaciones a la Ley 617, a fin de crear opciones que incentiven el cumplimiento en las metas de recaudo de los ingresos corrientes de libre destinación, pues es evidente que la ley nunca fue un reto para los 965 municipios de sexta categoría, ya que se han limitado únicamente a controlar el gasto de funcionamiento por debajo del 80%, sacrificando así el crecimiento institucional y de seguro la contratación de mano de obra calificada para adelantar procesos que generen el incremento en los recursos propios, y por ende de una mayor inversión social.

Así las cosas, el panorama es desalentador para los mandatarios, responsables de la ordenación del gasto, sobre todo en los municipios de sexta categoría, por la carencia de fuentes de financiación de recursos propios suficientes para cubrir el costo fijo de sostenibilidad o funcionamiento, y más difícil aún será cumplir con los Planes de Desarrollo, incumpliendo sueños de inversión de todos los sectores urbanos y rurales de los Municipios.

LOS EFECTOS DEL COVID-19

De otro lado la situación se complica todavía más con la pandemia mundial presentada por el Covid-19, que sin duda, redujo el empleo, la liquidez de las empresas, y sobre todo dejo sin capacidad de pago al comercio y a muchos contribuyentes, lo que genera gran incertidumbre en materia del recaudo de los recursos propios, ya que los municipios dependen en gran medida del pago del impuesto predial, del Industria y comercio, de las licencias de urbanismo y construcción, sobretasa a la gasolina, y del cobro de multas entre otras.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público en buena hora expidió el Decreto Ley 678, con el que se les quitó una carga a los entes territoriales que, por la situación del coronavirus y sin acabarse el año, están llegando a los topes de gastos establecidos por la Ley 617 de 2000. El artículo cinco (5) del Decreto determina que: “durante las vigencias fiscales 2020 y 2021, las entidades territoriales que como consecuencia de la crisis generada por los efectos de la pandemia del Covid-19 presenten una reducción de sus ingresos corrientes de libre destinación y producto de ello superen los límites de gasto de funcionamiento definidos en la Ley 617 de 2000, no serán objetos de medidas establecidas por el incumplimiento a los límites de gasto”.

Por esto mismo hoy, se requiere de un mayor compromiso institucional para superar las situaciones de esta crisis inesperada, asumiendo con mayor responsabilidad la contención del gasto de funcionamiento, y así poder ordenar los sistemas de información, de tal forma que se facture oportunamente los servicios que aumentan el recaudo de las rentas propias; igualmente generar incentivos y estrategias para motivar el pago de carteras que mantengan o aumenten los niveles de recaudo de los ICLD (Ingresos corrientes de libre destinación o recursos propios).

En síntesis, se hace necesario e importante que el Congreso, el Ejecutivo y/o la Universidad pública o privada, inicien estudios para medir y evaluar los resultados de la Ley 617 de 2000, su impacto en estos 20 años, y al tiempo verificar la viabilidad financiera y presupuestal, en especial de los Municipios de categoría quinta y sexta.

Si el Gobierno Nacional concentra la atención en los municipios de quinta y sexta categoría con propuestas de apoyo para generar nuevas rentas, basadas en la vocación de los territorios, se lograrán avances importantes en todos los temas como: seguridad, empleo, desarrollo rural, crecimiento económico, aumento de la inversión social, disminuyéndose la pobreza que aún persiste en muchos de los territorios de Colombia.